這一期，我們將對有關“未驗先投”的執(zhí)法最后兩個收官的問題開展討論交流：
1. “未驗先投”超過兩年了才被發(fā)現，還要不要處罰？
2. 如何遏制“未批先建”和“未驗先投”的違法行為？
往期回顧
上幾期我們對10個有關“未驗先投”的執(zhí)法難題進行了討論交流：
1. 依據《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條對“未驗先投”違法行為進行處罰，必須進行“雙罰”嗎？
2. 對“未驗先投”違法行為進行“雙罰”有無例外？
3. 對直接負責的主管人員和其他責任人員處以罰款是否以“逾期不改正”為前提？
4. 對“未驗先投”違法行為進行處罰后，建設單位仍舊不改正的，還可以再次進行“雙罰”嗎？（更多閱讀：獨家！“未驗先投”執(zhí)法相關問題，你想知道的都在這里！）
5.《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》修正后，報告書或者報告表項目變更為登記表項目的，還需要驗收么？
6.“未驗先投”違法行為發(fā)生在新《建設項目環(huán)境保護管理條例》實施之前，是按照新條例還是按照舊條例進行處罰？（更多閱讀：獨家！“未驗先投”，新舊條例如何使用？專家分析（一））
7. 對“未驗先投”責令限期改正的“限期”是多久？（更多閱讀：【獨家】“未驗先投”執(zhí)法相關問題（三），馬上收藏�。�
8. 環(huán)保設施竣工驗收的“驗收期”是多久？
9. 既有“未批先建”違法行為，又有“未驗先投”違法行為，該如何處罰？
10. 如何認定“直接負責的主管人員”和“其他直接責任人員”？
1. “未驗先投”超過兩年了才被發(fā)現，還要不要處罰？
《行政處罰法》第29條規(guī)定：“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算�！�
根據上述法律規(guī)定，對于“未批先建”違法行為，只要自其建設行為終了之日起二年內未被發(fā)現的，環(huán)保部門應當遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，對建設單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。因為“未批先建”違法行為在建設行為終了之時就已經結束，不存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，所以對“未批先建”的違法行為，行政處罰的追溯期限是自建設行為終了之日起計算，如果是二年內未被發(fā)現的，對建設單位“未批先建”的違法行為不予行政處罰。
但是，建設項目“未驗先投”而投入生產或者使用，因為“未驗先投”的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，無論其是否超過兩年，環(huán)保部門都應當對建設單位“未驗先投”的違法行為依法作出處罰，即依照《建設項目環(huán)境保護管理條例》第23條的規(guī)定做出處罰。
除非是從“未驗先投”違法行為終了之日起，到環(huán)保部門發(fā)現其曾經的“未驗先投”違法行為之日期間，超過了兩年的行政處罰追溯期限，環(huán)保部門則應當遵守《行政處罰法》第29條的規(guī)定，不予行政處罰。而實際上，“未驗先投”違法行為終了，實際上就只有兩種情形，一種是已經停產，另一種是及時補辦了驗收手續(xù)。
實踐中，往往是同一個建設單位的建設項目，既有“未批先建”的違法行為，同時又有“未驗先投”的違法行為，且這兩種違法行為都是超過兩年才被發(fā)現，該怎么處罰呢？
按照全國人大常委會法工委《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》，建設單位同時構成“未批先建”和“未驗先投”兩個違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。根據上述《行政處罰法》29條的要求，“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，不予處罰。
但是，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，環(huán)保部門仍可以對“未驗先投”的違法行為依法作出處罰，不受“未批先建”違法行為行政處罰追溯期限的影響。
特別要強調的是，對于“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限不予處罰，僅僅是對“未批先建”的違法行為不再予以行政處罰，并不是對建設單位的其他違法都不處罰了。建設項目“未批先建”投入生產或者使用后，有關單位或者個人具有超過污染物排放標準排污，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監(jiān)管的方式排污等情形之一，環(huán)保部門應當對相關違法行為依法予以處罰。
而為什么對于“未批先建”違法行為超過二年行政處罰追溯期限則不予處罰？這也是小伙伴們比較困惑的問題，篇幅原因，我們留待下期討論。
2. 如何遏制“未批先建”和“未驗先投”的違法行為？
對于具有“未批先建”或者“未驗先投”違法行為，或者兩種違法行為都有的企業(yè)，無論其是否已經投產超過了兩年，實際上，對于環(huán)保部門保護環(huán)境的職責而言，執(zhí)法重點都應當放在企業(yè)違法行為是否造成對環(huán)境的實質影響上，即在于污染環(huán)境的結果，而不是在于是否做了環(huán)評、是否組織驗收等過程性程序上。
因為做環(huán)評、組織竣工驗收的目的，都是通過環(huán)評和竣工驗收的程序來預防或者減輕建設項目實施后可能造成的不良環(huán)境影響。因此，無論是否有“未批先建”或者“未驗先投”違法行為，對于已經投入生產或使用的建設項目，執(zhí)法的重點都應該是企業(yè)是否超標排污、是否造成對環(huán)境的不良影響，是否造成環(huán)境質量惡化等實質影響上。
環(huán)境執(zhí)法的目的是保障環(huán)境質量，環(huán)評和竣工驗收都是保障環(huán)境質量的過程性程序，并不是企業(yè)做了環(huán)評、通過了竣工驗收就一定會達標排放，企業(yè)只有按照環(huán)評批復要求以及竣工驗收要求去做，才能達標排放，從而保障環(huán)境質量，保障公眾健康和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
實踐中，一些做了環(huán)評的企業(yè)，根本不按照環(huán)評批復要求或者不完全按照環(huán)評批復要求去做，造成對環(huán)境的不良影響，甚至造成較惡劣的影響。也有一些既做了環(huán)評，也竣工驗收合格了，但是環(huán)保設施閑置或者不正常使用，超標排放或者直接排污，造成對環(huán)境的污染和生態(tài)的破壞。因此，環(huán)境執(zhí)法的重點本來就應該在是否造成對環(huán)境的實質影響的行為上，而不是在是否做了環(huán)評、是否驗收合格等這些過程上。
因此，遏制“未批先建”和“未驗先投”的違法行為，需要全面執(zhí)行生態(tài)環(huán)境相關法律法規(guī)和兩高司法解釋的規(guī)定，將執(zhí)法重點放在造成了環(huán)境污染后果的違法行為上，而近幾年修改的新《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》以及《土壤污染防治法》等，恰恰是加大了對造成環(huán)境污染后果的違法行為的處罰，如按日計罰、查封扣押、限產停產、追究刑事責任等，這些處罰對于違法企業(yè)和違法者來說，其違法代價和成本是非常高的，比只處罰其“未批先建”和“未驗先投”的代價也高得多。只有罰到痛，才能從根本上減少違法。
那么，都有哪些針對造成環(huán)境污染后果的處罰呢？
一是對超標或者超總量排污的違法行為進行按日計罰。“未批先建”或“未驗先投”的建設項目，一般都難以做到達標排放，也不可能滿足重點污染物排放總量控制指標的要求。對于超標或者超總量排放污染物的違法行為，既可以根據新《環(huán)境保護法》第59條的規(guī)定，予以按日計罰。違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，環(huán)保部門可以按照原處罰數額按日連續(xù)處罰，直到改正為止，即“罰款上不封頂”。
二是對超標或者超總量排污的違法行為實施限產停產。根據新《環(huán)境保護法》第60條的規(guī)定，超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上環(huán)保部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。
三是對排污造成或者可能造成嚴重污染的可以查封、扣押。根據新《環(huán)境保護法》第25條的規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。
四是對以逃避監(jiān)管的方式違法排污的予以拘留。“未批先建”或“未驗先投”的建設項目，往往也都存在通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為。根據新《環(huán)境保護法》第63條第（三）項規(guī)定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上環(huán)保部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處10-15日拘留；情節(jié)較輕的，處5-10日拘留。
五是對重金屬超標的違法行為追究刑事責任。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱兩高司法解釋），排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物超標3倍以上的，或者排放、傾倒、處置含鎳、銅、鋅、銀、釩、錳、鈷的污染物超標10倍以上的，按照刑法第338條追究刑事責任。
六是對減少防治污染設施運行支出的違法行為追究刑事責任。根據兩高司法解釋，對于違法減少防治污染設施運行支出一百萬元以上的，按照刑法第338條追究刑事責任。
七是對致使公私財產損失的違法行為追究刑事責任。根據兩高司法解釋，對于違法所得或者致使公私財產損失三十萬元以上的, 按照刑法第338條追究刑事責任。
八是對非法排放危險廢物的違法行為追究刑事責任。根據兩高司法解釋，對于非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的, 按照刑法第338條追究刑事責任。
九是對環(huán)境違法行為進行公益訴訟。根據新《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，社會組織可以向人民法院提起公益訴訟，人民法院應當依法受理。騰格里沙漠污染公益訴訟案，最高人民法院終審裁定涉案8家污染企業(yè)投入5.69億元用于修復土壤污染，并承擔環(huán)境損失公益金600萬元。
十是對污染責任者實行生態(tài)環(huán)境損害賠償。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發(fā)〔2015〕57號)，在吉林等7個省市部署開展改革試點，取得明顯成效。2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，促使污染責任者對受損的生態(tài)環(huán)境進行修復。生態(tài)環(huán)境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。污染責任者因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態(tài)環(huán)境損害賠償責任。
實際上，根據現行法律法規(guī)以及兩高司法解釋等，還有許多針對不同的違法行為的處罰，就不一一舉例了�？傊�，現有法律法規(guī)對于違法行為的處罰，涵蓋了現實中存在的絕大多數的違法行為，也就是說，對于違法行為，并不缺乏予以處罰的法律依據。
